人民调解体系化运行机制探析

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:人民调解;调解机制;司法程序  发布时间:2021-12-06 16:29:12
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1.社会纠纷增多导致解纷机构不堪重负
    对人民调解制度的研究必须要置于特定的时代背景、制度环境和时空情景中加以理解和研究。任何一种纠纷解决机制都生成于特定的时代背景,任何一个纠纷的解决都深陷于特定的制度环境与时空情境。因此,应当注意结合历史条件、制度环境和时空情境来分析具体问题,将具体的纠纷机制放置于宏大的时代背景中,将具体的纠纷事件放置于特定的情境之中,避免抽象的言说和争论。①在城镇化的大背景下,人口、文化、经济都处于激烈的变动之下。首先,人际交往的频繁,经济活动的加速,社会空间的紧密都导致社会纠纷越来越多,纠纷的种类越来越丰富,纠纷数量逐渐增加。例如,左卫民教授指出目前基层常见的纠纷有拆迁纠纷,环境污染纠纷,劳动争议纠纷,消费纠纷。②经过调研,笔者发现除了上述纠纷外,借贷纠纷,婚姻家庭继承纠纷,交通事故纠纷也越来越多。其次,现有的纠纷解决机构包括:法院、派出所、各类人民调解组织、一些行政执法机关等等。在这些机构当中,法院和派出所是承担纠纷解决的主要机构。然而,随着司法改革的逐步推进,法院承担了越来越多的纠纷解决工作,但法官跳槽的现象屡屡发生,法院面临着案多人少的资源困境。派出所作为执法和服务群众的机构,在处理琐碎纠纷上发挥了重要作用,然而遗憾的是,一方面,大量非公安职权范围内的纠纷不断涌入派出所的治理视野,另一方面,派出所同样面对人手不足的资源困境以及职权不足的权力困境。在此情况之下,纠纷解决机构不堪重负。人民法院面临大量案件超期超限,派出所只能粗暴拒绝来自当事人的求助,甚至“接警不出警”。③
    2.人民调解处于“休眠”状态
    一方面,是国家正式权威之下的法院、派出所每天面对无休止的纠纷;另一方面,作为纠纷解决重要一环的人民调解却似乎始终处于休眠状态,在基层纠纷解决当中,似乎并无“存在感”。在笔者调研过的鄂中、豫北、赣南、滇中等地区,人民调解组织并不健全,一般挂靠在镇(街)一级的司法所之下,有的司法工作人员兼任人民调解员。可谓是“一套人马,两块牌子”。与一年需要面对几百起甚至上千起纠纷的派出所和人民法院相比,镇(街)人民调解委员会每年只有少则十几起、多则几十起的纠纷。究其原因,首先,人民调解虽然以“人民”为名义,但却缺乏群众基础,未能动员起足够的群众资源,只能依赖现有的镇(街)司法所的资源为人民调解服务。其次,人民调解组织不成体系,面临多头管理的困境。人民调解名义上归属地方司法行政系统管理,但在实际中却是由其业务主管部门管理,大多数是为业务主管部门服务,解决业务主管部门遇到的纠纷。再次,“大调解”虽然己经被讨论多年,但是,始终未能建立起有效的联动对接机制。人民调解好似一座“孤岛”被排斥在社会矛盾纠纷治理的体系之外。如果不是特意有人引导,很难有当事人会主动寻求人民调解的帮助。最后,人民调解的地位不高,并没有得到地方政府的重视。派出所、人民法院都是正式的司法机关,其地位不言而喻。而人民调解本身就隶属于相对“弱势”的行政部门,不但如此,人民调解的非官方属性也让其在纠纷治理体系中的地位不高,地方政府不重视也就意味着资源投入低,其效率必然低下,甚至形成恶性循环。
    3.浙北T市的“经验意外”
    之所以说浙北T市的人民调解实践是一个“经验意外”,是因为浙北T市的人民调解的确显示出了与其它地区不一样的实践样态。笔者也曾经在湖北、重庆、河南等地进行相关问题的调研,但在T市,人民调解制度似乎被激活并且以体系化的形态存在。T市的实践证明了人民调解并不是一个“走向衰落的制度”,恰恰相反,人民调解在经历了体系化的建设之后,反而呈现出“蓬勃的生机”。T市的成功经验对于探究人民调解制度未来的发展方向,减轻其它纠纷解决机构的压力具有重要作用。
(二)问题意识
    文章的问题意识来源于笔者对人民调解实践的实证调研,文章想要探究如下几个问题:首先,人民调解制度的体系化运行是什么样子的?也就是对T市人民调解体系化实践样态的把握。其次,人民调解体系化运行是如何形成的。换言之,要进一步探究人民调解体系化运行的形成过程,其形成过程可以显示出人民调解体系化运行形成的内部机制,这对于学习、借鉴、推广优秀经验具有重要的作用。再次,要探究人民调解体系化运行对其自身以及整个纠纷治理体系当中诸要素的影响。这种影响既包括正面的,也包括负面的。最后,也是本文追求的终极问题,要思考人民调解体系化运行向何处去的问题,还要进一步追问人民调解体系化运行的价值意义是什么,有否有违人民调解最初的价值意义预设,这样的价值意义变化会对人民调解的未来发展产生何种影响。
近几年,随着“大调解”热度的降低,学术界对于人民调解制度的研究有所减少。但是,随着时间的推移,特别随着司法改革的逐步深入,人民调解制度实践或多或少也受到了司法改革的一定影响。但是,对于这些新现象、新问题却很少有人继续关注。在之前的研究当中,人民调解法治化的理论己经非常丰富,很多研究集中在将国内的人民调解与国外的ADR制度进行比较研究研究,但是,上述研究可能在一定程度上忽略了人民调解制度的中国特色性质。对人民调解体系化运行的研究可以进一步丰富关于人民调解的本土理论。除此以外,对人民调解体系化运行的研究还能够对我国其它地区的人民调解发展提供实践上的帮助。
    具体而言,在理论方面,人民调解体系化运行是一个系统论与官僚制的问题,体系化当中所包含的规范化、法治化、层级化的倾向实际是在弱化人民调解的群众性、政治性、回应性功能。从实际上看,人民调解不仅仅是一种纠纷解决机制这么简单,它还是执政党联系群众的一种方式方法,是弥补其它纠纷治理机制不足的一种手段。人民调解体系化运行导致人民调解从复合性的功能走向单一性的功能,这意味着人民调解实践中所蕴含的“国家一社会”关系理念的转变。除此以外,在人民调解“政治论”与“法治论”的博弈中,过去支撑人民调解的群众理论逐渐消解,而法治理论却逐渐增强,在两种理论的张力中,人民调解需要一套新的理论体系来指导其实践,这套理论既需要符合法治化的大要求,也需要符合群众性和回应性的现实需要。
    尽管人民调解体系化运行的先进经验目前还只是局部地区的经验,尚没有向全国推广。但是,通过对人民调解体系化运行过程的剖析,有利于将人民调解体系化运行具体的实践方式、方法呈现出来,这对其它地区学习借鉴先进地区的人民调解体系化运行经验具有重要意义。此外,通过对人民调解体系化运行不足的分析,可以对人民调解体系化运行的未来发展方向提供建议。
 

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